越来越“疯”的新西兰地方政府

By 新西兰中文先驱网· 2024年06月19日 04:25

新西兰中文先驱 Kenny 报道 每年秋冬季，新西兰各级地方议会都会陆续公布新的地税征收方案。近年来新西兰人一直被生活成本危机的阴影所笼罩，各种支出都在不断上涨，地税也不例外。

而今年，地方议会掀起了一场”涨税狂潮“：奥克兰地税计划涨7.5%，基督城地税计划涨13.24%，陶朗加地税计划涨15.8%，惠灵顿地税计划涨16.4%，但尼丁地税计划涨17.5%，汉密尔顿地税计划涨19.9%，Napier地税计划涨23.7%……

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难怪《经济学人》称地方政府是“好家伙、坏家伙和疯家伙的集合体”。每年的地税账单都在提醒我们生活在一个疯狂有理的时代。

新西兰地方政府（或地方议会），一直在新西兰政治中处于相对边缘的位置。它们不受欢迎人尽皆知——根据纳税人联盟Curia民调，全国只有一位市长的支持率过半；OECD信任调查显示，新西兰人对地方议员的信任度排倒数第二（排倒数第一的是媒体），奥克兰人更是只有18%对市议会感到满意。

然而所有地方议员都是经过民选选出来的，为什么他们无法履行自己的民主职责？为什么地方政府变成新西兰政治当中越来越吃力不讨好的存在？

对地方议会风险管理的审计报告显示，地方议会本已艰难的运营环境正变得越来越有挑战性和不确定性。自2009年以来，为维护和新建基础设施以应对人口增长，地方政府的负债占收入比例已经增加了一倍以上，而每年的国税收入只有10%流向地方政府。

相比之下，OECD国家的地方政府平均获得37%的中央财政支持，其中比新西兰地方政府更缺中央支持的国家只有西班牙、希腊、爱尔兰和墨西哥。

正因为新西兰地方政府的绝大部分运营成本只能靠自筹，为应付越来越庞大的公共开支，地税只能猛于虎。

在地方话语权很高的住房和交通领域，地方政府的实际权力受中央政府的重重制约。而一旦中央政府试图改变两者的权力对比，就会产生巨大且复杂的政治风险。这点从三水改革就能看出，前工党政府和78个地方政治实体展开了长达三年的“战争”，最终三水方案被废除，地方政府笑到了最后。

上世纪80年代见证了新西兰地方政府的最后一次重大改革。但公共部门管理学者Andy Asquith博士表示，地方政治体系已经无法胜任今天的职能。

2021年，Jacinda Ardern任下的工党政府启动了为期两年的地方政府管理审查。该审查也得到了现总理、当时还是国家党地方政府发言人的Christopher Luxon的支持，被称为“及时和必要的”。但审查最终没能提出任何跨党派支持的改革方案。

过去十年里，生产力委员会就地方政府问题发布了数量众多的调查报告。由于报告实在太多，以至于委员会最后不得不发布一份特别报告，总结之前所有的调查结果和建议。委员会的结论是，地方政府需要系统响应，而不是头痛医头、脚痛医脚。

报告称各地方议会没有足够的激励来提高其工作效率；尽管地税仍是支持地方运营的最佳工具，但地方议会需要更有效使用它们，特别是约束定向税费（targeted rate）；鉴于地税只能覆盖约60%公共开支，报告认为地方议会应被允许征收拥堵税（奥克兰正在计划中）、价值捕获税和海外游客税；城市环境管理应被纳入统一立法，由中央政府提供明确指导和制定标准，地方议会则是扮演监督和执法者的角色……

而报告当中最具颠覆性的建议，还是鼓励地方议会自愿合并——这也是英国正在做的。自2011年以来，英国有70多个地方议会同意合并为10个联合管理局，加上33个行政区合并而成的大伦敦政府，11个大型区域当局覆盖了超过1800万人口。它们取代了原来的地方议会，成为英国地方行政的受托人。作为回报，英国中央政府和它们达成权力下放协议，给予其超出一般地方议会的权力，并且在财政上更加倾斜。

细想之下，合并地方议会对新西兰这样地广人稀的国家尤其顺理成章。如果把新西兰地方议会看做一家企业，它拥有全国最大的基础资产（约为1300亿纽币），创造了全国第三的营业额（约为100亿纽币，仅次于恒天然和Ebos），但在33%国土上生活的人口不超过两万人。如此稀疏的人口分布，只有通过合并行政单位才能争取最大化的基建投资。

新西兰目前有六个地方议会建立在自愿合并的基础上，其中又以奥克兰市最为成功。1989年奥克兰市与附近八个小行政区合并成奥克兰大市，人口因此翻倍。到2010年奥克兰大市又和临近的七个地区议会（district council）和区议会（regional council）再次合并，最终形成了今天的超级城市奥克兰。合并给奥克兰的政治格局、经济发展、资源整合和土地规划带来重大影响，也让新西兰第一次拥有了自己的国际大都市。

在奥克兰之后，基督城和惠灵顿都将合并地方议会提上过日程，只是因为各种原因还停留在纸面阶段。

与此同时，前奥克兰市长John Banks作为过来人，提出的忠告不无道理：“扩张合并成超级城市听上去是一个合理的想法，背后却可能是一场灾难，尤其在对地方政府的问责方面会出现问题。……并且合并后权力过于集中，会导致市议会对市长言听计从。”

当然，所有改革都可能激起既得利益者的怒火。但如果对明显的系统性问题放任不理，只会削弱好家伙，鼓励坏家伙，最终把每个人逼成疯家伙。